吕汉阳 博士 国资委机械工业经济管理研究院采购与PPP研究中心副主任

今天与大家分享的主题是PPP模式的背景、政策和发展实践。

谈及PPP这个热点，首先要交代一下，为什么当前我国国务院、发改委和财政部都在重点推行PPP模式以推进国家项目的投资建设？这主要基于我国经济增长已步入“新常态”的大背景。何为新常态？诸多经济学者、专家和领导人都有不同的阐述和表达。然而，我国经济的新常态到底处于什么样的发展阶段，在全球处于一个什么样的位置呢？

最简单、最直观的衡量综合经济实力指标就是GDP排名。虽然GDP不能代表全部，但在一定程度上能够反映一国的经济水平。以2014年数据为例（2015年的数据尚待调整），美国的GDP为17.4万亿美金，中国是10.4万亿美金，从总量来看，大概是美国的60%。而美国不到3亿人口，我国13亿人口，所以人均水平相当于美国的1/8。与日本相比，我国是日本GDP总量（不到5万亿美金）的两倍，可以看出我国自改革开放以来的30多年取得的巨大的经济增长速度。从超过日本成为第二名，到现在是日本的两倍，其实仅用了短短的10年。此外，除西班牙被挤到第11名之外，德国、法国、英国、意大利等老牌的资本主义国家仍然维持在前10的水平，韩国则排名第12。而新进前10名的有巴西、俄罗斯和印度。不难发现，巴西、俄罗斯、印度和中国正好是金砖四国，现在均已经在GDP前10名的俱乐部里进行了会师。可以看出，新兴市场国家的经济在近二三十年里取得了飞速地发展。因此，从整体来看，中国虽排名第二，但与美国相比，无论是总量还是人均，差距依然很大，这就是我国所处的位置。

从西方经济学视角论“经济进入新常态”，必然要涉及三驾马车：消费、出口和投资。2015年，三驾马车对我国经济增长的贡献率：消费占66%左右、投资占比34%左右、出口占-1%左右。数据反映了去年我国的经济增长主要依赖于消费和投资，而出口对GDP的贡献是负的。然而，基于我国老百姓不敢花钱、社保体系不够完善、教育和医疗等公共服务供给还比较差、收入的增长也没那么快等原因，消费在短期很难改善。从稳增长的角度来看，GDP要达到6.5%—7%的增速，短期还是要加大投资。

传统的投资就是政府主导的投资模式，但目前因为经济增速下滑，财政收入增长缓慢，有些地方的财政收入甚至出现了负增长。比如，去年经济比较差的东北三省和山西省。山西省去年11个地级市中有8个地级市的财政税收是负增长，其中忻州市2015年财政税收比2014年负增长50%，财政税收直接拦腰斩掉一半，这种情况下给政府公务员发工资都非常困难；在东北，有些地区甚至出现社保断供的现象，当地的医院只接受老百姓拿现金来看病，而不接受社保。在经济下行、房地产行业不景气的形势下，政府卖地收入大为下降。同时，为了应对2008年的金融危机，2009年4万亿的经济刺激计划迫使地方政府大量贷款举债，如今到了还本付息的时候，政府面临着收入减少而支出增加的窘境。在此情况下，政府主导投资的模式不太可能。

为了应对这一新问题，我国的经济官员和经济学家向中央提出了两个应对建议：一方面是允许省级政府发债，该政策难以推行，中央不愿为省级政府兜底，省级政府自身财政状况不佳；另一方面是利用PPP工具，通过撬动社会资本与政府合作，推动基础设施和公共服务的投资和供给，成为当前新常态形势下政府投资公共基础设施的一个重要出路。换句话说，要“修明渠堵暗道”，制止原来不规范的地方债务平台的融资，鼓励新的、透明的投资操作方式，如PPP。此外，按照十八大和三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，未来我国新型城镇化的建设资金缺口非常大，要引进社会资本和民营企业更多的参与这些基础设施和公共服务的建设，探索和形成新的投资方式。2014年以来中央陆续发布了很多有关PPP的政策文件，有的地方已经出了法规的汇编。可见，PPP作为一种新的投资方式，已然受到了国家的高度重视。

PPP是什么？财政部金融司发布的财金[2014]76号文件将PPP定义为：PPP是在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费所得合理的投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量的监管，以保证公共利益最大化。财政部发布的PPP文件，第一，明确实施的领域是基础设施及公共服务；第二，它是一个长期合作关系，更注重运营的过程。

发改委对PPP定义为：政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效应，通过特许经营购买股权、合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。该定义相对精炼，强调PPP的目的是为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效应，更符合西方PPP的原始目的。

总之，我国的PPP就是政府和社会资本合作。这与PPP原始的英文含义有几点变化：

第一，依据中国的国情，这里社会资本包括民营企业还有国企、央企等，即扩大了英文Private的解释，除了政府资本外，其他的都是社会资本。对此，外媒有报道称，中国的PPP不同于西方的PPP，准确地说应该是PSP（S 指Social Capital）；

第二，PPP在西方不仅有资本的合作，更注重业务的合作。广义来讲，是各种合作伙伴的关系。而我国PPP的牵头部门是财政部的金融司（主管金融资本），由于政府财政紧张，PPP以资本合作为主，撬动社会资本参与基础设施和公共服务的建设。

PPP合作关系的建立有三种方式：特许经营、购买服务、股权合作。在西方的英文里面，把PPP的项目通常分为三类：外包类、特许经营类、私有化类，这与我国发改委文件中的定义相互对应。

第一，外包类对应于政府购买服务，指的是比较纯粹的公益性的或公共产品提供，这应该完全由政府负担责任，由财政预算来覆盖，通过招标选择一家社会供应商即可，属于政府服务外包；

第二，特许经营于大家并不陌生，自80年代以来我国建设高速公路所经常使用的BOT模式即是特许经营类的一种具体操作方式，所以PPP不是一个新概念，是BOT的上一级的母概念。特许经营是我国目前重点推动的一个方向，很多政策的落地都是依据特许经营来进行的；

第三，私有化类对应股权合作（或称为混合所有制改革），意指国有企业让渡或出让一部分股份，与允许的社会上的企业来参股、合作、运营，这也是一种公共部门与企业之间的合作伙伴关系。

PPP的范围很广泛，只是我国当前政策更多地聚焦在特许经营类的操作方式。发改投资[2014]2724号文明确地说明了PPP的适用项目和领域。

第一，适用范围：政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，领域主要涵盖市政基础设施（包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等），交通设施类（包括公路、铁路、机场、城市轨道交通等），公共服务类（包括医疗、旅游、教育、健康、养老等），其他以及水利、资源环境、生态保护等项目。各个地方现在新上的市政工程以及新型城镇化试点项目按发改委的文件要求优先考虑采用PPP的模式来推动。

第二，操作模式：从盈利性角度来讲，PPP的项目可以分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，三者之间没有严格的界限和划分。非经营性项目即非盈利公益类项目，应由政府完全提供责任的，由财政来负担资金，如公益图书馆、公共养老院；准经营性项目指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，如城市公共交通，像地铁；纯粹的经营性项目是具备良好的收益模式的项目，如高速公路。这三种模式并非一成不变，会随着时代背景和经济条件发展的变化而变化。

PPP具有以下四个鲜明的特点：

第一，PPP是一种管理模式，而不仅仅是一种融资模式。融资只是PPP内容的一部分，虽然融资很重要，没钱什么都不能干，但是，不能忽略PPP的本质是为了改善和提高公共产品供给的，它是一种新的管理理念。

第二，PPP具有多样性，PPP有多种类型，也有多种方式可以操作。目前世界各国以及多边金融国际机构对PPP的分类都不尽相同。如英国将PPP分为两大类别，一是由政府付费也就是他们所说的纳税人付费的项目称为PFI，另一类是由使用者付费的项目，称为特许经营。

第三，PPP具有复杂性。一方面，PPP的多样性决定了其自身的复杂性；另一方面，PPP涉及两方的合作，政府方面旨在改善和提高公共产品和公共利益，或许也有政绩的考虑，企业方面目的在于盈利，在目的不一致的情况下，要把两者统一起来，扬长避短，发挥各自的优势做好公共产品，就需要不断地设计和完善双方的权利、义务和责任。否则，在PPP项目执行过程中，政府方和企业方推诿扯皮的现象将屡见不鲜。

第四，PPP具有长期性。一般地，PPP项目需要十几年、二十几年或更长。例如，我国财政部的一个PPP示范项目要求10年以上。长期性也造就了项目的复杂性。

从公共经济学的角度来讲，PPP的本质是公共产品的私人生产，公私合作的一种具体形式。西方经济学有两个观点，一是认为政府负责提供公共产品，市场提供商业产品；二是认为政府提供公共产品并不等于要亲自生产公共产品，只要条件适宜，公共产品由私人生产会比政府生产有更高的效率。这奠定了PPP的理论基础。

PPP支付模式的设计也是PPP成功的一个关键。PPP有三种支付模式：

第一，纯粹的用户付费。典型的例子是高速公路，无论你开了多长的路，出口处总是要交费，即用多少就付多少费用，这种市场产品是具备市场边界和收费条件的。

第二，纯粹的政府付费。例如纯公益的项目，通过政府购买服务选择企业来提供服务。

第三，可行性缺口补贴，是前两者的结合。也就是说，可通过用户付费来收取一定的回报，但这个回报远远不够，在这种公共产品政府垄断的背景下，政府要给一定的缺口补贴来弥补投资回报。

在工作推动层面，财政部于2014年底专门成立了PPP工作领导小组，办公室设在金融司，由金融五处（俗称PPP管理处）推动PPP政策设计。各职能部门各司其职。PPP项目通常会涉及到大额资金的出资、投资和后续的补贴，所以财政部预算司会参与其中。PPP项目在选择社会资本时，要遵循公开透明、公正的原则，要按照政府采购的方式方法和程序来执行，因此，负责政府采购的国库司也参与其中。此外，经济建设司作为大的中央项目的预算安排部门，参与的工作也很多。另外，国家发改委推动基础设施特许经营的立法，以发改委令的形式发布了《基础设施与公共事业特许经营管理办法》，同时在全国人大提出了《基础设施与公共事业特许经营管理法》的立法计划，目前正在研究起草。财政部在2014年底首批公布了PPP的示范项目名单，共30个项目，总投资1800亿。其中新建项目8个，地方融资平台公司的存量项目为22个（用PPP模式改造）。2015年9月，财政部又推出了第二期示范项目，共260项，总投资6500多亿。目前，财政部正在筛选第三批PPP的示范项目，入选的项目将得到更多的优惠政策。此外，国家发改委也先后筛选了两批PPP的示范项目，国家发改委联合国家开发银行给予示范项目一些优惠的信贷政策。发改委筛选的两批项目共计30000多亿，投资额更大一些，因为目前“铁公基”的一些项目都由发改委审批，所以投资额度会更大一些。

从融资支持来讲，国家先后做了很多政策的设计。2015年7月，发改委批复河南投资集团筹备PPP发展投资基金1000亿，这是全国第一支获得国家批复的PPP基金，1000亿是母基金。为了撬动更多的社会资本参与，在基金的方案中列举了具体的优惠政策：“对新增项目，基金按照项目公司中政府出资部分的30%给予资本金支持，总投资在10亿以下的，单个项目最高支持2000万，总投资10亿以上的，最高支持5000万，对存量项目用PPP模式改造的，基金按不超过总投资的5%—10%给予支持，最高不超5000万，基金采用股权为主的方式投入PPP项目。”此外，财政部联合中国建行、中国邮储、中国农行、中国银行、光大银行、交通银行、工商银行、中国中信集团、全国社保理事会、人寿等10家机构共同发起设立中国PPP融资支持基金，总额1800亿，这是由财政部牵头设立的中国PPP融资支持基金。

总体来讲，PPP项目的一大特点是长期、稳定、低风险、低收益，与之最匹配的是社保基金、养老金、寿险和保险行业，其次是国开行等这种长期开发性金融机构，再者是商业银行。国家发改委和国开行联合发布的文件《关于推进开发性金融支持PPP有关工作的通知》明确指出：“要积极引入外资、民营、中央、地方等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类工具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的PPP项目资金保障机制。”该段话表明了政府部门对PPP的扶持和重视。其具体措施有：

第一，加强与开发银行等金融机构沟通合作，共享PPP项目信息，协调解决融资中的困难；

第二，要发挥开发银行的中长期融资优势，努力拓宽PPP项目的融资渠道，要优先保障PPP项目的融资需求，对符合PPP项目的贷款期限最长不超过30年，贷款利率可适当优惠，这也是国开行做开发性金融的一个特点；

第三，建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批；

第四，按照国务院有关文件，对重点领域进行扶持。

PPP总体的操作流程，按照财政部的文件分为五大阶段，前两个阶段（项目识别、项目准备）是前期准备阶段，第三个阶段（项目采购）是选择合作伙伴的过程，第四个阶段（项目执行)是真正的未来二三十年的施工、建设过程。长期性就体现在项目执行阶段，第五阶段是项目移交。五大阶段的具体内容分别如下：

第一阶段——项目识别：即筛选符合可以做PPP的项目。按当前我国的管理体制，每年国家发改委的固定资产投资部门会同财政部的经济建设司一起商定当年的中央投资项目，由发改委安排项目，财政部配合预算。PPP项目的发起者不局限于政府部门，社会企业亦可（企业需要以建议书的形式向政府递交）。第一阶段除了筛选项目，还需对项目进行论证，论证工作包括物有所值评价和财政承载能力论证两方面，这两个文件的编写对PPP项目至关重要，只有报政府部门审批通过才有资格入选。

第二个阶段——项目准备：编写项目的实施方案。项目实施方案是PPP最重要最核心的文件，也是最难的最大的一个文件。实施方案需要将项目的基本情况、采取什么方式来运营、特许经营期多少年、未来收益资本和政府如何分担权责利等设计清楚，这需要法律专家、财务专家、金融专家和项目本身的业务专家一起来编制和设计项目实施方案。因此，团队的组建是首要任务。在现行体制下，由政府主导挂帅，成立工作小组，发改、财政、住建、国土等有关部门组成，大家积极参与配合，共同商讨实施方案。实施方案的具体编撰工作一般交由第三方咨询公司来完成。一旦PPP实施方案通过了审核，就进入了第三个阶段。

第三个阶段——项目采购：即选择供应商。PPP项目中供应商的选择与一般情况不同，社会资本的引入并非解决简单的供货问题，而是合作组建一个项目公司，并长期运营该项目。因此，项目合作伙伴的好坏直接影响项目未来的成败。目前，我国是按照《项目采购法》的具体要求和程序来进行选择，根据项目的不同情况，可以通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一能源采购等方式来进行，选定合作伙伴之后，就进入了项目执行阶段。

第四个阶段——项目执行：PPP最重要的、最核心的阶段。

首先，按照项目实施方案的要求和招投标文件的响应情况设立项目公司。由于组建项目公司会涉及国有资产的出资和划转问题，容易导致国有资产流失的现象，因此，地方政府更偏向于与合作风险相对较小的国企联手。

其次，按照项目实施方案中约定的期限和投融资的方式来进行投融资。如果到了约定的期限，没有完成投融资计划，会有一定的宽限期，若宽限期仍然不能完成，则政府部门有权剔除这家社会资本，重新返回到项目采购阶段，重新选择社会资本。之后的流程与一般情况一致，只需按程序走即可。当项目特许经营期结束之后，就进入了项目移交阶段。

第五阶段——项目移交：整体评估项目运营情况，之后对资产进行评估测试，最后移交给政府。

在中央政策大力支持PPP项目的背景下，地方也热衷于PPP，很多央企、国企等也已经开始关注PPP模式。以两个案例来说明，第一个是框架合作协议的案例，去年万邦达水务上市公司与安徽芜湖的地方政府平台公司芜湖建投共同签署了一个框架合作协议：未来芜湖要建18个污水处理厂，都由万邦达来操作；第二个案例是安徽池州的一个项目，是财政部首批的30个项目中8个新项目之一，该项目受到各方密切关注，竞争非常激烈，北京排水、深圳水务、首创等均参加了竞标，最后深圳水务中标。中标之后，他们组建项目公司，池州市政府出资7亿，占20%的股份，而7亿并非现金，包括地下排水主干管网评估作价5.9个亿、2座污水处理厂和7座污水处理泵站；深圳水务集团利用自有资金和筹资资金组建池州市排水有限公司，占80%的股份。通过厂网一体“TOT”的模式来运作，政府直接授予项目公司特许经营期26年，财政支持2950万（含有700万的管网维护补贴，这700万的补贴以后每年都有）。

嘉宾互动

问题1：

在PPP运营过程中，政府希望撬动社会资本下的民营资本，但目前更多的是国有企业参与，地方政府建设为主，这个和以前的BOT和TOT没有本质区别，未来政府有没有什么举措刺激地方政府引入民营资本？

答：

PPP运营过程中民营资本参与少是我国当前关注的焦点问题。就国外而言，国有企业较少，所谓的公私合营，主要都是私营企业。而我国国有企业占比非常大，这是现实背景，也是无法回避的问题。PPP项目通常具有长期性、低风险、低回报的性质。而我国民营企业是改革开放以后的三十年里才发展起来的，实力雄厚的民营企业不多，绝大多数以中小企业为主。PPP项目多是比较大的项目，要求企业具备一定的资金实力，且能够接受低回报。我国的民营企业，由于规模较小，适合做一些风险投资类、短平快、回报率较高的项目。所以在互联网创新和风投方面做得出色的都是民营企业，这是不可回避的客观现实背景。随着实力雄厚的民营企业不断发展壮大，将来会有更多的民营企业参与到PPP项目中。就目前而言，民营企业自身发展状态还无法匹配PPP项目的特点。另外，十八大以后的反腐背景下，地方政府为了防止被扣上国有企业资产流失的帽子，更多地选择和国有企业合作；而民营企业也存有地方领导班子更替项目能否继续执行的担忧，多方面原因导致了民营企业目前参与不够活跃的现状。

问题2：

城镇化发展中，产业发展占有很大比重，那么，在建设产业园区方面，跟PPP能不能有个融合方式，您觉得有没有比较好的融合方式？它是什么样的？

答：

产城融合、产业地产是近些年比较热的概念，在整个新型城镇化领域也非常重要。就我所知，华夏幸福、联东优股是这块比较知名的企业。远洋地产目前在密云操刀高端装备产业制造园区，其老总也表示现在住宅市场不太乐观，也在转型做产业地产。

我也一直密切关注于产业地产这么热的话题。国资委下属的国有企业北京科技园建设有限公司，最早是给中关村园区做配套建设的，其实也做园区建设。原来是政府主导建设产业园区，用传统的招商引资，跑步前进，开新闻发布会，指标招商等，从现在来看，这些招商的效果都不甚理想。目前密云区政府另辟蹊径，与远洋地产合作，由其进行专业的市场运作。远洋地产邀请西门子给园区做智能制造产业规划，高举高打，有利于做成标杆项目进行推广。这其实也是政府和企业合作打造产业地产。另外，华夏幸福的固安新城也是典型的一例，从广义来看，属于PPP。华夏地产“PPP模式操作，产城融合”的广告正是打着这个概念在做。整个城市交由企业去运作，广义来讲也是PPP。欧美城市形成主要是商业带动城市发展，如美国500强企业所在地带动周边形成市镇。而我国则是行政主导配置。例如，石家庄和合肥在建国前都是一个小村庄，为了修铁路，行政配置资源，最后形成城市。以PPP模式做产城融合，首先要打造产业，其次积聚人口，这是较好的方式。先有产业商业再形成城市，产城融合的理念本质上是回归城市的本意。

问题3：

地铁通过PPP模式建立特许经营20年后，产权交回政府，和融资租赁行业产权交割特点类似。关于融资租赁方面的资本进入PPP，您有什么建议或需要注意的地方？

答：

这一轮PPP项目中金融公司很多，因为项目施工过程需要有很多设备，使得施工企业更多地运用融资租赁方式。资产产权的交割方案基于最开始的项目设计，因模式不同而不同。由于PPP项目实施时期比较长，20多年或更长，至于项目的退出将来还需要法律加以明确。

在项目组建阶段，吸收资本时对资本属性尚未有明确的规定。股权、债券均可，借贷、基金易行，需要根据具体的项目具体设计，由甲乙双方和金融机构协商议定，这也给予了金融机构创新的空间。

嘉宾4分享：

融资租赁和PPP之间没有实质关系，就如同银行和PPP之间的关系一样。在融资租赁中，资金方需要补充项目的资金，它与传统的直租没有实质上的区别。在移交时，有两种方式：政府接管或者政府延长特许经营权的期限。在运营阶段，政府把产权交给合资公司，转移的过程中，政府会评估现有资产的价格。融资租赁和项目签合同，和政府没什么关系。

嘉宾5分享：

民营资本如何参加PPP项目？PPP项目需要长期低成本的资金。首先，民营资本实力有限。再者，就长期投资来讲，民营企业的投资动机不强。然而，PPP项目是“建设+运营”，在前期建设过程中有部分收益，有些企业愿意参加是考虑到在施工性上或者运营方面的收益。一般地，从资本角度来讲，一是没有实力，二是没有意愿。

从PPP角度，我认为有三个方面可以促进政府和社会资本的合作：

第一个方面是“引资”。强调的是资本，但民营企业在此方面没有先天优势；

第二个方面是“引质”。长期以来政府是建设高于运营，因为建设是花钱的地方，有利润的；运营是持续性的，利润比较低。有些企业愿意参与是因为在建设和运营中有利可图。但在实际中，不管道路、水利，还是供暖，其细分领域都由非常专业的运营机构操作，他们的运营模式已经不是传统的运营管控的模式。我认为民营企业在大的PPP中，可以做子项目的供应商，比如设备、工程、运营、管理。

第三个方面是“引力”。采购第三方服务做运营，我们可以从轻资产的角度成为子项目的供应商或服务的供应商。有能力的话还可介入资本。例如，太平洋建设公司是很典型的，以PPP项目投资人身份介入的。所以，对民营企业来说，在细分的领域还有很多空间。

目前经验来看，PPP项目很有很多问题。

第一个问题，项目落地实施的比例还是很低的。因为项目大量涉及到土地、规划、建设手续、基本农田等前期的工作，政府显然准备的不充分。这就是为什么项目中标后，发现项目规划不行，涉及到老百姓的农田、拆迁等一系列工作都无法实施。PPP项目中存量项目、单个项目、子项目好做，但新项目普遍存在落地难的问题。就新项目而言，个人认为，投资人应从项目识别阶段就介入进来。

第二个问题，付款问题。在此之前，我们很多自来水、垃圾处理厂、高速公路企业都在做PPP，可是国家没有明确的政策，这就存在很多担心的问题，如政府的钱是否列到预算中，政府领导变更问题是不是能够保障了、腐败的问题是否还存在。而这一轮，是在经济的压力下，把它法制化了，就是希望激发社会的动力，让大家有保障的去做。把PPP项目、付款列到财政预算里面，合法性得到了极大保障。但是目前仍面临着付款的问题。PPP主要通过：一是使用者付费，比如高速公路，付费的前提是政府定价，定价的前提是审计成本，确定成本；二是差额补助，建设、运营成本多少，差额多少，然后补贴；三是全额补助成本。传统的方式是花钱把项目建好了，现在这些钱基本上都由政府买单，但前提是财政审计确认投入。目前的现状是要么项目落不了地，要么是落地后按照传统管理方式无法确认成本。我认为这个是项目落地运营最大的风险，如果项目不能合规管理的话，政府不会买单的。当前我国政府越来越法制化，而后期做项目管理的程序很少。如果按照政府繁琐的基建程序项目，一个项目也做不了。因此，PPP项目管理、工程管理、运营管理的模式要重建新的管理体系。

第三个问题，项目融资。我认为PPP项目融资难，若仍然按照目前的融资方式的话，社会资本的参与度依然很低，最后还是用国家和银行的钱。国开行PPP基金，融资利息1.2%，如此低的利息基金不太会有效益；农发行向邮储发行的专项建设债券，政府给予贴息90%，而目前基准利率百分之四点多，意味着拿钱的成本很低，后面也就没有效益。PPP和传统项目不同的是依照社会投资和合同体系。以修路为例，民营企业没有土地使用权，最后只能拿到收益权，或者债权，给政府做运营，按照约定长期还本付息，但没有抵押，这个才是最难的问题。看起来拿钱利率很低，但社会资本没有机会。即使大的社会资本，像中交、中建一直要做表外业务而不做表内业务，其负债率很高。在融资过程中，对银行而言，其征信很难。在这种情况下，政府的征信能力是第一位。如果政府征信能力不足，企业可以弥补征信，追加担保；若仍然不足，还可以做政府基金。这才是一套完整的金融体系。更重要的是融资前面的障碍存在，项目手续不全造成融资困难。可研、立项、环评、规划和选址等都是必须具备的，缺少一个都不能融资。因此，这些问题都不是单独的东西，是一个体系，但绝不能走老路。目前，国家把PPP项目选择之前的说清楚了，后面都没说清楚，项目融资就是面临的第一个问题。

最后一个问题，城镇化问题。华夏幸福等是在原来的产业园区建立起来的，可能与今天所讲的PPP不太一样。华夏幸福的模式是无法复制。基础设施建好了，帮政府招商，落地投资给华夏幸福45%的收益，作为产业发展服务费用。据华夏幸福2014年的财务报表，2014年招商引资的成本9000多万，收益36个亿，这种模式实际上与地方产业无关，只和招商有关。我国目前的制度缺陷在于税制，不允许分享土地出让金，不允许搞税收优惠，在带来了地方财政收入、就业和地方城市发展，作为产业的初始发起人和带动人，却没有企业的盈利制度。

嘉宾6分享：

做城市规划，做了200多个项目的具体规划设计。我简单谈一下体会，中国当前的城镇化走到了一个从增量走到存量的阶段，后续上不可能再像前几年一样大规模的非常大的发展，目前可能遇到瓶颈。吕博士也谈到相关的背景。在这种情况下，引进PPP模式，政府可能也是迫于资本等多方面的情况。但是我个人的看法认为，根据我的经验，因为PPP是西方引进来的，在亚洲国家发展PPP可能非常有限的。在欧美，特别是80年代后，撒切尔的私有化运动对欧美产生很多影响。在新加坡PPP模式很少，比如海绵城市如何引用PPP模式，把雨水收集起来，污水分流，这个东西是没有效益的，只是这个项目对环境有益。可能只有对污水处理厂效益多一点。海绵城市很多不牵扯到经济的计算。目前中国第一批16个试点城市，每个城市国家补贴5个亿左右，但是这些只是杯水车薪，不能覆盖海绵城市复制的全部费用。可能是表面文章。

如果一定要做PPP，我也同意吕博士刚才说的，央企国企会比较多参与。在亚洲国家，国有资本在城镇化里是主要力量，为老百姓、城市创造最佳的公共服务设施。以新加坡新政为例，解决了82%老百姓的住房（经济适用房），90%以上的人有高品质的住房。解决大部分老百姓社会公共基本需求，主要是依靠建屋发展局，它是集征收、规划、设计、建筑、运营、售卖一系列功能于一体的机构，解决了几百万人的住房，属于政府的白手套，是世界上最大的发展商。然而，该机构也并非PPP模式。我认为PPP最大的核心的是法制。门槛有了，政策也讨论差不多，但是15-20年以后，法律里牵扯到不确定的东西太多了，特别是牵扯到最后的定价，最后会差很多。民营资本不大愿意冒这个风险。亚洲国家的特点是政府第一，政府的力量大大强于西方。新加坡ABC水计划也基本上是政府的参与，民间资本比较少。西方引进的东西到亚洲来会有很多不一样。结论就是央企还是主力，民营资本可能还是难以发挥特别大的作用。因为周期特别长，公共服务设施和市场的导向是不一样的。城市规划难以市场化，在于它公益性的一面，政府需要担更多责任。比如，产城融合，要靠就业，就业如何实现呢？就是要靠产业规划搭建好的平台。产业定位、运营机制、管理都是非常重要。政府还是起主导的作用。

袁开红 博士、中新城镇化研究院院长

首先，我不是PPP的专家，我只能从非PPP项目专家的角度，谈一下对PPP项目的看法。刚才几位专家和嘉宾的观点我都认同，只是越说到后面好像觉得问题越多。我在此稍微给一点正向的东西，因为大家在热衷于了解PPP的过程中，不是想批判它，而是想发现机会。

从PPP角度来说，最重要的两个板块，一个是政策法律板块，一个是金融板块。除了前面专家们说到的观点以外，我认为创新很重要，正是因为PPP项目现阶段的不成熟，才有很多空白点可以去挖掘。我们去地方上做项目时，可以感受到地方政府还是非常想发展的。今后需要重视的事情是政府要界定什么事政府该做，什么事市场该做。我认为未来的时间里，政府会越来越多的注重监管，而城市建设和运营所需的相关服务，这里不仅仅指基础设施建设，还包括所有的公共服务，现在大部分是非民营企业做的事情，未来会越来越多的开口给民营企业。这个是一个机会。

以我们的经验，地方政府在谈PPP的时候，是非常愿意在政策上有突破的，也非常愿意跟民间资本合作。而且有一个合作底线，这个底线表达了他们的创新勇气，就是说，只要不让政府多掏财政收入，任何的合作模式他们都愿意去尝试。这是我们亲身经历的，希望能给大家一些启发性的思考和增加民营企业投入PPP发展的一点信心。